中評社╱題：“從‘2025工程’看特朗普2.0的南海政策” 作者：馬博（南京），南京大學國際關係學院副教授、中國南海研究協同創新中心主任助理；林煜（南京），南京大學國際關係學院研究助理
【摘要】特朗普的第二任期將在“2025工程”戰略框架下對南海政策進行重塑，以更具針對性的方式推進對華遏制。相比以往政策，其政府將更加強調軍事威懾、外交施壓、經濟制裁和法律戰等多維度手段，以構建系統化的南海戰略。通過分析“2025工程”所描繪的政策藍圖，本文梳理特朗普2.0政府在南海及印太地區的政策取向，包括軍事部署、盟友合作、法律與經濟手段，并結合其政府近期的政策實踐，探討這些策略可能帶來的地緣政治影響。研究發現，特朗普政府會在南海地區推動更強硬的軍事存在，深化與印太盟友的協調，同時在法律與輿論戰綫上加強對華施壓。這一政策變化不僅影響中美關係，也將對南海區域安全格局產生深遠影響。
引言
特朗普二次執政後，在以國務卿魯比奧和國家安全顧問沃爾茲為代表的對華強硬派主導下，試圖通過綜合運用軍事威懾、外交施壓、經濟制裁和法律博弈等手段，在南海地區構建針對中國的戰略遏制體系。①例如，沃爾茲主張加大國防開支，增強軍事工業基礎，以“有效阻止中國對台灣的潛在攻擊”，從而明確了對華軍事對抗的趨勢。魯比奧則不斷推進美國與印太盟友之間的軍事和外交合作，并頻繁通過涉華議題立法，力圖在法律和輿論戰層面削弱中國的國際形象，進而在道義和規則層面塑造針對中國的戰略圍堵。在此背景下，特朗普政府第二任期的南海政策并非簡單地延續既往政策路綫，通過分析保守派智庫美國傳統基金會提出的“2025工程”（Project2025）戰略框架，中方可以窺見未來幾年美方在南海上的政策。“2025工程”由傳統基金會於2022年提出，旨在通過全面重塑聯邦政府的結構和決策流程，以支持特朗普政府更加高效、精準地推進其國內外政策議程，特別是對華政策和印太戰略。
本文基於“2025工程”提出的藍圖，系統梳理特朗普第二任期在南海及印太地區的軍事、外交、法律與經濟政策，結合其政府當前在南海上的具體政策端倪，勾勒出特朗普政府第二任期間的南海政策以及對中國構成的潛在影響。
一、“2025工程”對特朗普政府南海政策的影響
“2025工程”對特朗普南海政策的影響體現在兩個層面：
首先，在決策機制層面，“2025工程”明確主張大幅增強總統的行政權力，以降低官僚體系對總統決策的掣肘，從而實現特朗普政府在外交、安全等重要政策領域更為迅速和高效的決策與執行。這種機制變化意味著特朗普政府可以更快速、更靈活地針對中國在南海地區的戰略舉措做出回應，包括快速推進軍事部署、強化航行自由行動等具體措施。
其次，在人事布局與執行層面，“2025工程”強調通過大規模公務員系統改革，確保更多思想上認同特朗普戰略主張的人士進入政府關鍵崗位。這種人事布局策略直接提升了特朗普政府政策實施的一致性與靈活性，但在南海這樣複雜且敏感的地區問題上，政策實施者的單一化可能導致特朗普政府在應對具體事務時更傾向於短期目標的實現，而忽略長期戰略布局的穩定性和整體性。
從特朗普第二任期執政初期的具體實踐看，“2025工程”的戰略影響已迅速體現在特朗普政府的一系列政策行動中。特朗普重返白宮首周即簽署了53項行政命令，其中超過三分之二的決策直接源自“2025工程”的政策藍圖，包括聯邦政府架構調整、邊境執法加強以及教育部職能的削弱等，這些舉措明確反映了特朗普政府在人事任命與政策實施上的高度一致性。特別是在特朗普政府高級官員的任命中，多名參與“2025工程”政策制定的人士直接進入重要決策崗位，進一步凸顯出特朗普政府決策機制的高度統一性和政策執行的堅決性。
可以預見，在“2025工程”整體戰略框架指導下，特朗普2.0政府將進一步強化以“美國優先”為核心的戰略邏輯，繼續采取對華強硬立場，并在南海地區實施更系統、更具進攻性的政策措施。
二、特朗普2.0南海政策框架
特朗普2.0政府在南海地區的政策布局，是在其第一任期基礎上的戰略強化與政策調整，體現了美國政府針對中國在印太地區影響力上升而做出的系統性回應。一方面通過強化軍事威懾與同盟關係，加強區域內針對中國的軍事遏制能力；另一方面則采取外交、經濟與法律等多維度手段，全面擠壓中國在南海及印太地區的戰略空間，進而形成對華的綜合競爭態勢。具體來看，特朗普2.0政府的南海政策框架將主要集中在以下幾個方面：
（一）區域安全合作：強化“小多邊”模式
特朗普第一任期內提出的“印太戰略”，從本質上體現了一種從傳統大規模聯盟向“小多邊”安全模式轉型的戰略傾向。“小多邊”合作模式更具靈活性與可控性，成本相對較低，戰略回報也更為明確。“2025工程”進一步強調了這一戰略模式的重要性，明確指出美國應避免陷入東盟等大型多邊機制可能產生的決策僵局，轉而依靠與少數關鍵盟國進行靈活高效的戰略合作，以更迅速有效地實現美國的戰略目標。
特朗普2.0政府正進一步強化已有的美日印澳“四邊機制”（Quad）和美英澳三邊安全夥伴關係（AUKUS）等“小多邊”合作機制。同時，還積極推動新的防務合作模式，特別關注與菲律賓、越南等南海區域關鍵國家的更深入軍事合作。例如，2025年1月，美國國務卿魯比奧親自主持召開了由菲律賓、印度尼西亞、越南等東南亞國家參與的“四方安全對話”（Quad）外長會議。會議期間，各方重申了“自由開放的印度-太平洋”的戰略目標而并未提及傳統的“東盟中心地位”，這一細節明確顯示出特朗普政府有意繞過東盟的多邊機制，采取“小多邊”或雙邊形式來加強對華戰略合作。
此外，2025年3月，美國還推動菲律賓與加拿大正式達成了新的防務合作協議，兩國明確指出該協議將促進兩軍聯合演習以及情報共享，加強應對“中國在南海軍事擴張”的能力。同時，美澳日三國也與菲律賓簽署了《部隊訪問協議》，進一步強化了在菲律賓臨時軍事部署與聯合演習的法律框架。
這些具體政策舉措和合作安排表明，美國正通過更靈活、更具操作性的“小多邊”安全合作模式，穩步強化其在南海地區的軍事和戰略影響力。通過與菲律賓、越南等關鍵區域國家的深入合作，美國試圖迅速構築一道針對中國的戰略防綫，實現更直接有效的戰略施壓。
（二）航行自由行動：軍事與外交并行
特朗普2.0政府的南海政策延續了第一任期確立的“航行自由行動”（FONOPs）的核心策略，即以常態化軍事行動挑戰中國在南海的主權聲索，力求削弱中國的戰略影響力。②特朗普在第一任期內共執行26次FONOPs行動，大幅超出奧巴馬時期的行動頻率，更重要的是，這些行動已制度化并常態化，凸顯出美國戰略意圖的明確性和持續性。
在第二個任期中，“航行自由行動”的戰略地位進一步得到鞏固，并將更為明顯地體現出軍事施壓與外交策略的雙軌并行特徵。首先，從國內政治推動的角度來看，2025年2月，美國國會舉行專門聽證會，公開批評前拜登政府在南海問題上的所謂“戰略軟弱”，認為缺乏有效措施維護區域供應鏈安全及應對中國擴張。③美國參議院軍事委員會多名議員明確要求特朗普政府加大在南海的軍事行動力度，強化對中國的軍事威懾。這種來自國內政治層面的施壓，為特朗普政府進一步加強南海軍事部署提供了強有力的政治支撑。
其次，美國政府更加積極地聯合區域盟國開展多國協同軍事演習，通過實際行動推動地區軍事聯盟合作，并提升自身的戰略威懾能力。2025年2月，美國第七艦隊與澳大利亞、日本、菲律賓等國在菲律賓專屬經濟區（EEZ）舉行了多輪大規模聯合海上軍事演習。美方公開宣稱，這些演習旨在提高多國海軍在戰術、程序和聯合行動上的互操作性，實質上則是向中國釋放明確信號——美國正通過深化地區軍事合作構建針對中國的軍事威懾網絡。此次聯合軍演包括聯合巡邏、反潛作戰、海上監控和情報共享等多個高敏感軍事科目，特別是在菲律賓仁愛礁附近海域的軍事演習，直接針對中國島礁主權主張，體現出軍事與外交的高度協調與結合。
由此可見，美國的“航行自由行動”并非簡單的軍事施壓工具，而是以軍事行動為基礎，配合外交策略與輿論戰，構成一整套連貫的對華戰略施壓體系。通過持續的FONOPs行動，美國不僅力圖削弱中國的主權主張，也通過聯合軍演和外交姿態，確保菲律賓、越南等區域國家進一步融入以美國為核心的戰略框架之中。
（三）法律手段：維護美在南海的國際法主張
特朗普2.0政府對南海的法律策略，不僅關注法律本身的作用，更強調將法律議題作為政治博弈與戰略施壓的重要工具。這一策略與特朗普政府一貫推行的“交易型外交”風格緊密結合，體現為通過炒作特定法律事件，推動南海問題的國際化與法理化，迫使區域國家在中美之間選邊站隊，從而在國際規則和輿論層面對中國施加更大壓力。
特朗普政府的法律戰略脈絡十分清晰：
首先，“2025工程”明確提出，應加強與菲律賓等南海爭端國在法律領域的合作，支持其通過國際法律手段不斷挑戰中國在南海的主權主張。這一立場延續了特朗普第一任期內對2016年“南海仲裁裁決”的明確支持，2020年美國國務院更公開表態稱中國的“九段綫”主張“非法”，進一步加大對中國的法理施壓力度。
其次，美國政府積極利用國際場合與輿論平台，反復強調所謂“基於規則的國際秩序”，意圖將中國定位為破壞國際法治與地區規則的一方，從而削弱中國在國際輿論中的合法性和正當性。④例如，2025年2月，美國駐菲律賓大使在公開場合指責中國在南海地區干擾菲律賓的巡航行動，重申對2016年“南海仲裁案”裁決結果的堅定支持，試圖在國際社會強化對中國的負面認知，推動法律與外交政策協調并行。
第三，美國政府明確以菲律賓等地區國家為法律戰略代理人，推動更多的國際仲裁與訴訟行動，以在國際法層面對中國構成持續的戰略壓力。2025年3月，菲律賓外交部正式推出針對中國的“透明度倡議”，公開宣稱中國在南海的行為侵犯了菲律賓的主權利益，并通過邀請國際媒體參與巡航活動、加強輿論宣傳、威脅進一步的國際法律訴訟等方式，多渠道強化對中國的法律和輿論攻勢。美國對此公開表示支持，并在國際平台大力推廣該倡議，進一步凸顯美國以法律問題為切入口的外交戰略。
此外，菲律賓國內政局近期的重要變化也強化了美國法律戰的有效性與影響力。2025年3月11日，菲律賓前總統杜特爾特被移交給國際刑事法院（ICC），引發菲律賓國內政治的動蕩。這一事件進一步增加了菲律賓政府對美國戰略保護的依賴程度，菲律賓當局隨之對南海主權聲索的立場趨於更加強硬。菲律賓國家安全委員會助理總幹事喬納森·馬拉亞（JonathanMalaya）公開表示，“菲律賓不排除針對中國提出新的國際訴訟”，體現出菲律賓在法律領域進一步迎合美國戰略需求的意圖。
可見，特朗普2.0時期的法律策略不僅僅局限於傳統的法律途徑，而是法律、輿論與外交三位一體的戰略攻勢。通過支持菲律賓等區域盟國的法律行動，以及利用國際輿論和法律話語權，美國試圖全面削弱中國在南海的國際影響力與法律主張的合法性，這種策略將長期增加南海地區的外交複雜性。
（四）經貿布局：抗衡中國影響力
在“2025工程”中，經貿布局被視作遏制中國最為有效的戰略工具之一，其目標在於通過構建“替代性發展模式”，削弱中國“一帶一路”倡議對周邊國家的經濟吸引力，并以經濟“脫鈎”和制裁手段削弱中國在全球供應鏈中的影響力，從而在經濟和技術領域全方位遏制中國。
首先，從戰略意圖來看，特朗普政府試圖通過建立多維度、圈層化的經濟合作機制，幫助南海周邊國家降低對中國經濟的依賴。具體而言，美國將積極推動區域國家發展更加多元化的基礎設施融資渠道，以取代中國通過“一帶一路”提供的經濟援助與貸款。⑤這一策略的本質在於阻斷中國通過經濟手段擴大地區影響力的路徑，試圖以經濟上的“去中國化”間接強化地區國家在地緣政治上對美國的依賴，進而實現美國整體戰略目標。⑥
其次，在經濟制裁和技術領域，“2025工程”明確指出特朗普政府將持續強化對華經濟“脫鈎”的力度，尤其針對中國高科技領域的產業競爭。特朗普政府始終將關稅視為其經濟戰略的重要工具。在2025年初，特朗普明確恢復并擴大了針對價值約3000億美元中國進口商品的高額關稅，理由涉及知識產權保護、貿易不平衡以及毒品芬太尼等多個議題。關稅政策的再度強化顯示出特朗普政府希望通過關稅這一經濟手段，全面加大對中國經濟施壓的決心，并進一步削弱中國企業在美國市場的競爭優勢。
然而，儘管特朗普政府在經濟制裁與脫鈎領域表現得極為強勢，但其在對盟國的承諾上依然保留著濃厚的“交易性外交”色彩。這種交易性在台灣和菲律賓等敏感安全問題上表現得尤為明顯。特別是在菲律賓問題上，特朗普曾表現出一種高度功利主義的態度，當前總統杜特爾特曾威脅廢除《美菲訪問部隊協定》時，特朗普則公開表示對此“無所謂”，暴露了美國對盟友承諾的模糊性和條件性。這種不確定性可能在特朗普第二個任期內繼續延續，進而為中國提供了在經濟和戰略布局上反制美國的潛在機會。
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