中評社╱題：特朗普2.0時代印太小多邊合作發展走向分析 作者：楊卓娟（南寧），廣西大學中國—東盟研究院/廣西創新發展研究院副研究員；楊昆福（廈門），通訊作者
【摘要】為應對中國崛起，美國戰略性地調整并推動了印太小多邊合作機制的出現，并將其打造為“印太戰略”的核心組成部分。印太小多邊合作發展走向事關美印太戰略及政策走向，本文基於美國推動印太小多邊合作演進過程、合作策略及互動邏輯，探討特朗普2.0時代印太小多邊合作發展前瞻。
小多邊合作機制是一種基於共同利益和目標，由少數國家（通常3-6名成員）組成的合作形式。這種合作模式因其在應對超出大型多邊組織能力範圍的特定挑戰時所展現的靈活性和高效性而備受重視。理論上，小多邊主義的出現是對多邊主義和雙邊關係的反思與改進，旨在應對多邊主義自身的缺陷，如“搭便車”現象、效率低下、內部成員關係複雜等問題。與傳統的大規模多邊機制相比，小多邊合作具有相對較強的行動力和效率，尤其在面對複雜的國際問題時，能够迅速達成共識并有效推動合作。①在推進合作的方式中，小多邊合作被認為目標針對性更強、議程設置更加有效，還能够通過內部合作彌補雙邊關係中的不確定性。②
隨著各國尋求靈活安排以解決共同的區域安全問題，小多邊合作因其允許在具體問題上進行更有針對性的合作，在世界各地變得越來越重要，尤其在印太地區成為重要的外交和安全政策工具。為應對中國崛起，美國戰略性地調整并推動了印太小多邊合作機制的出現，并將其打造為“印太戰略”的核心組成部分。美國印太小多邊合作發展走向事關美印太戰略及政策走向，本文基於美國推動印太小多邊合作演進過程、合作策略及互動邏輯，探討特朗普2.0時代美印太小多邊合作發展前瞻。
一、美國推動印太小多邊合作的演進過程:從理念、戰略構建到多層次網格化合作
美國在印太地區推動小多邊合作是21世紀以來其區域戰略調整的核心特徵之一，理念始於其亞太安全戰略創新。1998年美國國防部發布《東亞安全戰略》，創新亞太安全戰略，將小多邊與雙邊和多邊框架作為21世紀推動建立靈活多樣的亞太安全共同體的工具，成為冷戰後美國政府推進小多邊安全政策的起源。③奧巴馬政府時期，美國“重返亞太”，印太小多邊合作逐步走向政治舞台，從雛形、轉型到深化。小多邊合作成為美國“重返亞洲”“亞太再平衡”和“印太戰略”中的政策工具，被應用於和中國的戰略競爭。美國在亞太地區建立的安全合作體系逐漸由第二次世界大戰後形成的“軸輻”體系轉變為多層次網格化的複合盟伴體系。
（一）奧巴馬政府時期：雛形階段，小多邊從理念到初步實踐
奧巴馬執政期間（2009—2017），美國的外交政策重心逐漸轉向亞太地區，提出了“重返亞太”和“亞太再平衡”戰略，強調美國應該恢復并加強其在亞洲的傳統地位，扭轉小布什政府對亞洲地區問題關注不足的局面④。美國“亞太再平衡”戰略的基礎是與亞太各國建立緊密的聯繫，加強盟友和夥伴之間的合作，利用盟友和夥伴的能力來應對共同的地區和全球挑戰。其中聯盟仍是美國“亞太再平衡”戰略的核心，美國通過《加強防務合作協議》加強與菲律賓的合作，并提供援助以提升菲律賓的海上能力，與澳大利亞推進“軍力態勢倡議”（ForcePostureInitiatives），以增加雙邊和多邊演習和訓練，根據新的《防務指南》對日本聯盟進行改造，與韓國實現聯盟能力的現代化。⑤
在安全領域，奧巴馬時期推動多個小多邊合作機制的初步實踐，在亞太“軸輻式”雙邊聯盟體系的基礎上，將雙邊同盟網絡塑造得更加多元與緊密。主要包括，美日印澳非正式海上聯盟及美日澳、美日印以及美日韓三邊合作。一是推動美日印澳建立非正式海上聯盟。2013年，日本首相安倍晉三提出構建“亞洲民主安全之鑽”，旨在聯合美國、澳大利亞和印度，形成一個對中國進行戰略平衡的“鑽石包圍網”。2016年美軍太平洋司令部司令哈里斯提出美日澳印舉行“四邊對話”，并強調在公海及相關空域開展行動的重要性。澳大利亞國防部長瑪麗斯·佩表示歡迎該提議。⑥然而，印度對成為美日制約中國的棋子持謹慎態度，該機制未能完全實現。二是美日韓聯盟初步成型。2013年6月，在新加坡香格里拉對話會上，美日韓國防部長就朝鮮核問題舉行三邊會談，并於2014年12月簽署了關於朝鮮核與導彈計畫的情報共享協議。由於歷史遺留問題導致的日韓關係緊張，韓國僅同意將合作限制在朝核與導彈議題上，這使得美日建立穩固三邊聯盟的努力受阻。三是美日印三邊合作逐步深化。2011年12月，三國舉行了首次戰略對話；2016年，日本成為“馬拉巴爾”海上聯合軍演的永久成員，標志著三方在海洋安全領域的合作進一步深化。四是，美日澳三邊合作取得進展。2013年10月，第五次美日澳三邊戰略對話部長級會議發表了關於東海和南海問題的聯合聲明。2016年7月，美日澳三國外長在萬象舉行的東盟外長會議期間會晤，協調各自在南海問題上的立場。⑦
（二）特朗普1.0時期：轉型階段，小多邊合作向戰略合作升華，呈現明顯的戰略競爭導向
特朗普第一任期（2017—2021年），美國在印太地區的外交和安全策略經歷了顯著調整，將印太地區作為外交政策的中心，重點是制衡中國的影響力，美國的亞太策略從奧巴馬時代的“亞太再平衡”向更具對抗性和針對性的“印太戰略”轉變，將印度和印度洋地區納入對抗中國的集體戰略，從廣泛的多邊參與轉向更有針對性的小多邊合作，推動印太小多邊合作向戰略合作深化。
特朗普第一任期的美國小多邊主義發展呈現出明顯的戰略競爭導向。2017年特朗普執政第一年，美國發布《國家安全戰略》，將中國視為旨在將美國趕出亞洲的“修正主義大國”,開啓“新競爭時代”。2019年，美國國防部發布首份《“印太戰略”報告》，重申了美國致力於通過加強備戰、深化夥伴關係以及構建自由開放的體系來推進“印太戰略”，試圖構築多層次的盟友和夥伴體系，推動“網絡狀”安全架構，進而鞏固針對中國的軍事制衡力量。同時，重啓四方安全對話（Quad），將其打造為美日印澳討論印太願景的主要平台。美日印澳四國合作最早始於2004年12月⑧，最初合作側重於人道主義援助和救災方面。2007年四國舉行了首次安全對話，但隨後因為澳大利亞的退出以及日、印國內政局的變化，四國安全對話未能得以繼續。到特朗普1.0時期，四方安全對話不僅得到恢復，還朝機制化方向發展，使其從鬆散的合作框架轉變為更為緊密的安全與戰略合作平台。如果沒有特朗普政府的推動，其他參與國很難在“四國機制”的重啓和深度建設上做得更多。⑨
此外，美國還積極推動美日澳、美日韓等三邊安全對話，增強了志同道合國家在特定安全問題上的合作效率。除了安全合作，特朗普政府還嘗試在安全小多邊合作中拓展經濟議題，推動經濟問題安全化，并建立專門的經濟小多邊框架，如“藍點網絡”計畫，這是一項由美國、日本和澳大利亞參與的多利益相關方倡議，旨在提升全球基礎設施發展的高質量和可信賴標準。這些舉措為後續拜登政府進一步深化印太戰略奠定了堅實基礎。
（三）拜登政府時期：深化階段，小多邊合作發展為多層次網格化的複合盟伴體系
特朗普的外交政策雖然單邊主義色彩濃厚，但其對印太地區小多邊機制的探索，為拜登政府進一步深化這一戰略奠定了基礎。相較於特朗普，拜登更加重視發揮盟友和夥伴的作用，不僅維持了傳統的軸輻式同盟戰略框架，還構建了多個小型和多邊戰略框架，形成了“網格式”戰略結構。拜登上台後，繼續推進“印太戰略”，利用“印太戰略”在基礎設施、供應鏈和技術領域打造排他性的小多邊倡議，在軍事協調、軍事技術轉讓和軍事情報共享層面創設競爭性的小多邊機制，在價值觀層面構建功能性的全球民主國家聯盟，意圖整合“印太”盟友和夥伴，編織以美國為中心的對華遏制“集團”網絡。⑩在多方位、多領域、多層次促使亞太國家與中國“脫鈎”，從而重構亞太地區關係格局。
2022年美國《國家安全戰略》，將中國作為“唯一競爭對手”，意圖重塑國際秩序。為遏制中國，拜登政府以日本為軸心，在亞太地區打造多層次、網格化、嵌套式的盟伴架構，⑪建立起了以四方安全對話、美日韓、美日菲、美日澳等為代表的“美日+”小多邊合作機制，深化對華戰略圍堵。將四方安全對話從部長級會議升級為領導人峰會機制，成為推進“印太戰略”的核心平台，地位顯著提升，合作範圍從小規模的安全合作向涵蓋更廣泛議題的綜合性平台轉變，擴展至網絡安全、數字基礎設施建設、清潔能源等多個領域。此外，推動小多邊合作在新興安全議題上不斷拓展，推動實施“印太海域態勢感知夥伴關係”（IPMDA）計畫，力圖在東南亞、印度洋和太平洋島國等多個區域提升海上安全情報搜集能力，深化海警和海上執法合作。新建立美英澳三邊安全夥伴關係（AUKUS），突破傳統的核不擴散框架，確立三國之間的尖端技術轉讓機制，強調通過合作網絡應對地區挑戰，使其與四方安全對話一起，在印太戰略中發揮關鍵作用。2023年，美日韓在戴維營舉行了首次三邊峰會，標志著東北亞小多邊機制的重要突破，進一步鞏固了美國在東北亞的戰略布局。除了上述主要機制外，拜登政府還積極推動美日澳、美日印、美日菲等其他重要的小多邊合作。
拜登政府在印太小多邊發展中，通過升級現有機制、創建新機制以及拓展合作領域，建立起了包括美日印澳四方安全對話、美英澳三邊安全夥伴關係、美日韓、美日菲等小多邊架構，并與軸輻式框架結合，形成相互重叠的“網格式”戰略結構，成功地構建了一個多層次、多功能的區域安全和經濟合作體系，使其成為美國印太戰略目標不可或缺的一部分。
二、美國推動印太小多邊合作策略及互動邏輯
美國推動的印太小多邊合作機制，是其全球戰略布局中的一部分。在地區格局變化的背景下，原有亞太雙邊聯盟體系架構不足以應對新形勢，類似“亞洲版北約”的多邊安全合作聯盟又難以形成，美國及其盟友不得不推動雙邊聯盟體系的多邊化，通過構建以四方安全對話、美英澳三邊安全夥伴關係、“美日+”等為代表的小多邊合作網絡，重構區域權力結構。
（一）以“封閉式”小多邊推動亞太盟友及夥伴的新融合，逐步改變區域安全格局
小多邊主義在實踐中表現出多種形式，包括開放式小多邊主義和封閉式小多邊主義兩種路徑。開放式小多邊主義保持對其他成員國的開放性，旨在通過小範圍的合作推進更廣泛的多邊目標。例如，共建“一帶一路”倡議和亞洲基礎設施投資銀行就是開放式小多邊主義的典型案例。封閉式小多邊主義更傾向於排他性，強調成員國之間的緊密合作和利益共享，排斥外部國家的參與。美國在亞太地區推動的小多邊機制在一定程度上具有封閉性和排他性，屬於封閉式小多邊主義。⑫這些小多邊合作機制的優勢在於其靈活性和效率，能够克服傳統多邊合作中的集體行動困境，在傳統的“軸輻式”雙邊聯盟體系的基礎上，小多邊合作促進了安全合作的多樣化和靈活化。特別是在印太地區這樣複雜的戰略環境下，小多邊合作通過增強與區域夥伴的合作，減少了傳統亞太雙邊聯盟體系中美國主導的單向依賴，可有效推動亞太地區盟友及夥伴之間的新融合，⑬通過這些機制，美國不僅推動了其在亞太地區的安全布局，也強化了對中國的戰略圍堵。
（二）日本在美國印太小多邊機制中扮演關鍵角色，“美日+”小多邊成印太戰略核心
為加強印太防禦架構，強化軍事存在與影響力，美國在印太地區精心構建了一系列多層次、網格化的小多邊合作機制。這一戰略布局中，日本扮演了至關重要的角色，被定為前沿部署國家。美國以日本為軸心，逐步建立了一個多層次、網格化、嵌套式的盟伴架構。美日兩國在防務技術上的深度合作達到了前所未有的高度，不僅在共同開發高超音速武器攔截器等尖端技術研發上攜手共進，還在軍事演習中頻繁互動，提升了協同作戰能力和戰術配合水平。此外，美日兩國還通過重組駐日美軍，將其納入美國印度太平洋司令部下屬的聯合部隊總部，以更好地應對中國及周邊地區的安全挑戰。在經濟和技術領域，日本同樣是美國亞太小多邊合作中的核心角色。例如，在“芯片四方聯盟”（Chip4）計畫中，日本積極參與，旨在加強對華多邊出口管制，重塑芯片供應鏈。
（三）強化作戰概念，以台灣議題驅動小多邊合作機制的構建。
台灣問題是美印太小多邊合作中最為敏感和關鍵的議題之一。近年來，美國將中國視為“首要戰略競爭對手”，強化作戰概念，不斷渲染台海緊張局勢，以中國大陸可能會對台動武為假想目標，散布大陸犯台論，并藉助軍事演習模擬相關場景，演練直接接入台海衝突的場景,以此推動盟友調整在台灣問題上的立場，以台灣議題驅動小多邊合作機制的構建。美國不僅通過軍售、情報合作、經濟脫鈎等方式加大對台灣的支持，還以美日為核心，美日菲、美日韓小多邊合作為兩翼，推動台海、南海、東海三海聯動和台灣問題國際化。在美日菲、美日韓、美日英澳等小多邊合作機制中提升台灣問題的能見度，在反對改變所謂“台海現狀”上展現出越來越多的表態與動作，推動與台灣在半導體等高科技領域的合作，強化與台“供應鏈夥伴關係”，在情報、經濟、輿論等多個領域對台灣進行全方位的支持，將台海地區塑造為“民主與威權”對抗的前沿。通過小多邊合作機制，美融合涉台權力資源，固化“第一島鏈”形成針對中國大陸的多層次安全陣營。
三、特朗普2.0時代印太小多邊合作前景
美國在印太地區基於雙邊、多邊以及小多邊關係建立了多層次、網格狀的安全架構。這一架構下，小多邊合作機制成為美國實現地緣政治目標的重要工具。特朗普重返白宮，“美國優先”背景下，美國的對外政策充滿不確定性，引發對印太小多邊合作未來發展的關注。特朗普2.0背景下，美印太戰略框架下的小多邊合作將走向何方？能否持續并有效運作？
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