中評社╱題：特朗普第二任期美國對朝政策前瞻 作者：張弛（上海），法學博士、上海政法學院政府管理學院教授
【摘要】隨著特朗普再次入主白宮，他第二任期的對朝政策去往何方引發外界的廣泛關注。與第一任期相較，儘管國際體系結構、美國的戰略偏好和特朗普個人的性格特質都沒有發生明顯變化，但是新地緣政治因素的出現、政策手段的翻新以及三次“特金會”的經驗會促使他一定程度上調整對朝政策：誠然，特朗普將尋求再次與金正恩會晤并與之做“交易”，但朝核問題的優先次序會下降，美朝“交易”很難以一攬子“大交易”的形式實現，美國默認朝鮮擁核的概率也在增加。同時，特朗普將在對華競爭的通盤思維下開展對朝外交，不僅會使用更加多元和技術加持的手段，還可能更多地尋求俄羅斯的協助。不過，朝鮮“擁核入憲”、美國面臨的內外阻撓、大國協調的缺失以及俄烏衝突的不確定性使朝核問題的前景仍不容樂觀，半島無核化與東北亞持久和平的實現依然任重道遠。
在2024年底的美國總統大選中，特朗普時隔4年再次勝選。而回顧他第一任期內的外交，美朝關係可謂亮點之一。特別是特朗普與金正恩史無前例的三次會晤，引發了全世界的關注。儘管他在第一任期內并未使美朝雙方在無核化問題上達成共識，兩國間的接觸也因之再次停滯；但隨著特朗普進入第二任期，理論上他沒有了連任的壓力，而且實現了對共和黨的“改造”，這使得外界對他第二任期的美朝關係是否會開啓新篇充滿關注。本文擬在梳理美國國內圍繞對朝政策的爭論以及2017年以來美朝關係發展脈絡的基礎上，從國際體系、國家和個人三個維度來綜合研判特朗普第二任期的對朝政策，并據此對朝核問題的前景進行展望。
一、美國國內對朝政策爭論與2017年以來美朝關係的發展脈絡
自冷戰結束以來，朝核問題便一直是糾纏美國的戰略難題之一。到特朗普第一次就任總統之初，朝鮮的核武器開始對美國本土構成威脅。在此背景下，美國學界和戰略界圍繞對朝政策展開激辯，并深刻地影響了此後美國的對朝政策。
(一)美國對朝政策爭論
從朝核危機爆發至今的30餘年間，如何應對一個試圖擁核的朝鮮一直是美國學者和戰略專家們孜孜不倦探索的一個重要議題，他們在如何解決朝核問題上形成強硬、溫和與結構三派的不同立場。
強硬派主張無論美國對朝采取什麼樣的政策，朝鮮都不會放棄它的核導項目，美國衹能選擇對朝強硬，代表人物包括戰略與國際研究中心(CSIS)的車維德和愛德華·盧特沃克、傳統基金會的布魯斯·克林格納、布魯金斯學會的羅伯特·卡根等。在他們看來，朝鮮根本無意放棄發展核武力，美國衹能靠軍事、經濟和外交等方面的施壓來“懾服”朝鮮。不過，強硬派學者在施壓的目的以及程度上存在意見分歧：例如，克林格納認為經濟制裁會造成朝鮮的經濟孤立和財政崩潰，進而使平壤政權變得“可塑”。①但也有觀點認為，施壓的目的在於迫使朝鮮回到談判桌。②在施壓力度上，以盧特沃克為代表的少數人主張在極端情況下，美國可對朝采取“先發制人”式的打擊。③但大多數強硬派認為動武并不可行。近年來，伴隨朝鮮核武能力的進步和金正恩政權的鞏固，“朝鮮崩潰論”和“戰爭解決論”的市場日益萎縮，強硬派提出的威懾(強制)政策帶有更加明顯的務實主義色彩，并對特朗普第一任期之初的“極限施壓”以及拜登任內的“戰略忍耐2.0”政策都提供了智力支持。
溫和派學者提倡通過接觸與對話來逐步實現核問題的解決，代表人物包括哈佛大學的約瑟夫·奈、CSIS的麗薩·柯林斯、斯坦福大學的羅伯特·卡林、約翰霍普金斯大學的喬爾·威特等人。他們不僅鼓勵美國與朝鮮保持外交接觸，而且建議華盛頓加強與北京、莫斯科、首爾等相關方的合作。如奈就認為美國應尋求與中國的協作，并獻議朝韓改善關係，坐下來談和平條約。④不過值得注意的是，一方面，儘管溫和派學者倡導對話接觸，但并不完全否認施壓的意義，更傾向於使用一種誘導和施壓相結合的方法；⑤另一方面，隨著六方會談停擺日久，他們對多邊合作的信心也在下降。特朗普第一任期在“極限施壓”後，又轉向美朝領導人的直接對話，某種程度上迎合了溫和派的主張。
結構派學者認為核問題的根源在於朝鮮半島的地緣政治結構——美韓同盟作為冷戰遺產的存在，解決問題的根本之道在於推動結構的轉型。換言之，他們主張在繼續保持美國在半島軍事存在的基礎上，默認朝鮮事實上擁核國的地位，主要代表人物包括哈佛大學的斯蒂芬·沃爾特、喬治·華盛頓大學的尼古拉斯·安德森、卡內基研究中心的繆賽亞·阿拉加帕、威爾遜中心的鄧馬克等。一方面，他們批駁無核化是一個不太可能實現的目標；⑥另一方面，他們認為接受一個擁核的朝鮮來換取美韓同盟的存續以及美軍的前沿部署，是成本最低的選項。⑦雖然結構派的主張與美國政府一貫奉行的不承認朝鮮是擁核國的立場相違背，并未成為政策主流，但這種觀點對特朗普政府卻在產生越來越大的吸引力。
(二)2017年以來美朝關係的演變
特朗普第一次出任總統後，很快否定了奧巴馬政府的對朝“戰略忍耐”政策，并將其對朝政策確定為“極限施壓與接觸”，即通過經濟制裁和外交手段讓平壤停止導彈和核活動，并不尋求“政權更迭”；若朝鮮改變其行為，美國將與之“接觸”。乍看之下，“極限施壓與接觸”政策兼收了強硬與溫和兩派的意見。但在此後近一年中，該政策實際上僅聚焦於“極限施壓”，即強硬派倡導的強制外交，并將其推向極端，白宮甚至醞釀對朝實施有限打擊的“流鼻血”戰略。面對美國的壓力攻勢，朝鮮也選擇通過進行第六次核試驗和試射遠程及洲際彈道導彈等強硬以對，美朝關係幾近戰爭的邊緣。
然而，以2018年2月的平昌冬奧會為轉捩點，美朝關係發生重大轉圜。先是美國副總統彭斯在出席冬奧會開幕式回國後表示願與朝鮮對話，後又有韓國國家安保室長鄭義溶在美朝之間充當信使，促成了特朗普和金正恩的直接會晤。在6月新加坡舉行的首次“特金會”上，美朝領導人簽署了聯合聲明，至此局勢的發展似乎順應了溫和派的主張。不過，特朗普的談判思路是要和朝鮮做“大交易”——即在平壤完全投降之後，以朝鮮的完全無核化換取美國對朝完全解除制裁。但特朗普2019年2月再次與金正恩在河內會晤提出“大交易”時卻遭到了拒絕，此後美朝關係的氛圍由暖轉冷。在特朗普第一任期的剩餘時間內，美國的對朝政策幾乎又回到了強制外交路綫，甚至被稱為新一輪“戰略忍耐”。
2021年初，拜登繼特朗普入主白宮。在經過三個月的政策審查後，拜登政府推出了任內的對朝政策，即“采取經校準的務實方式，致力於用外交方式解決朝核問題”。⑧但究其實質，仍未跳脫出強硬派學者主張的施壓和制裁的老套路，甚至被戲稱為“戰略忍耐2.0”。拜登政府對朝鮮采取了“冷待”的態度——既不放鬆制裁，也不熱心接觸，政策目標主要落腳於“管控”朝鮮，不致使局勢失控。但這一政策非但未能在無核化進程上有任何進展，反而進一步加劇了解決朝核問題的難度。
過去兩任美國政府的對朝政策在大多數時間內都遵循了強硬派的強制外交路綫，著力於施壓。固然特朗普曾一度試圖像溫和派建議的那樣，與平壤展開實質性接觸來推動無核化，但因其謀求一攬子“大交易”而最終鎩羽而歸。歷史證明，強硬派的威懾政策衹能換來朝鮮的“以強對強”，而溫和派的接觸政策也難以誘導朝鮮放棄核武器。美國不承認朝鮮為擁核國的立場和朝鮮將核武政策寫入憲法的事實之間擰成了死結。在此情況下，特朗普再次回歸并破例稱朝鮮為“核國家”，似乎標志著結構派的建議開始成為美國對朝政策的可能選項之一。不過，受國際體系、國家和個人層面的多重因素影響，特朗普第二任內的對朝政策究竟走向何方仍有待觀察。
二、體系、國家和個人三重維度下的特朗普第二任期對朝政策研判
圍繞朝核問題的研究，特別是涉及美朝無核化談判的研究，大部分都圍繞著國際體系和國家層面展開，個人層面的分析相對不足。⑨而特朗普本人并非傳統政治人物出身，個性鮮明，行事比較特立獨行，此次勝選又是他攜“特朗普主義”的強勢回歸，不論對共和黨還是對聯邦政府的影響力和掌控度都更勝上一任期。因此，研判他第二任期內對朝政策的走向，需要將體系、國家和個人三層次結合起來，對比他初次就任總統時的情況，綜合做出分析。
(一)國際體系層面：體系結構的“不變”與地緣政治的“變化”
從體系結構來看，影響美國對朝政策的主要結構性因素包括全球和地區權力對比。21世紀第二個10年以來，全球權力對比正在發生深刻的變化，一個明顯態勢便是中國不僅持續擴大與美國以外的其他國家的權力優勢，同時也在縮小與美國的實力差距。東北亞也與之類似，中美成為實力最強的兩個國家，并顯著強於其他域內國家。同時，無論是特朗普第一任期視中國為“戰略競爭對手”，還是拜登稱中國是“最嚴峻的競爭者”，競爭已成為中美關係的主要面相。可以說，從特朗普第一任期至今，美朝關係的演進基本上都處於中美大國競爭的結構性背景之下，這意味著白宮在制定對朝政策時，很難跳脫對華競爭的戰略思維。不論是特朗普三次高調會晤金正恩，還是拜登加強美日韓合作，背後都不乏與中國競爭的考量。此次特朗普雖然再任總統，但在中美大國競爭結構因素不變的情況下，對華競爭仍會成為美國對朝政策中的一條“暗綫”，并在未來美朝互動的過程中得以體現。
然而，與他的第一任期，甚至和拜登剛就任時有很大不同的是，無論在全球還是地區層面，一些新地緣政治因素的出現將導致特朗普重新思考對朝政策。在全球層面，2022年爆發的俄烏衝突和2023年再起的新一輪巴以衝突成為特朗普必須率先解決的問題，這使他很難將朝核問題納入外交優先議程。不同於2016年總統選舉中多次提及朝核，特朗普在2024年選舉中的重要外交承諾是儘快結束俄烏衝突，無論是在勝選後很快委任了俄烏衝突問題特使，還是就任後不久便與普京通話并促成美俄外長在利雅得會晤等舉動都反映出他將解決俄烏衝突視為優先事項。對巴以衝突，特朗普在就任後亦力圖按照他的設想儘快解決問題。同時，特朗普殷切希望獲得諾貝爾和平獎，而結束俄烏衝突和中東亂局，要比解決朝核問題更容易達成該目的。⑩所以，特朗普對朝政策的優先位次勢必較過去會有明顯下降。
在地區層面，東北亞地緣政治的核心新變量是朝俄結成“準同盟”關係。一方面，俄羅斯擴大了在東北亞的影響力，提升了在朝核問題上的話語權。而朝鮮獲得了俄羅斯的有力支持，緩解了國際制裁的壓力。在俄朝關係日益緊密的情況下，卡內基國際和平基金會高級研究員史蒂芬·沃特海姆透露特朗普曾表示，可以在俄烏衝突結束後與普京成為夥伴，從而控制朝鮮。⑪鑒於特朗普與普京的“特殊”私人關係，莫斯科可能會在未來華盛頓與平壤互動的過程中扮演關鍵角色。另一方面，與朝俄關係的親密相比，中朝關係卻呈現趨冷的態勢。故此，相較於第一任期之初大力敦促中國在朝核問題上發揮作用，此番特朗普履任後并未對中國釋出明顯期待，這意味著朝核問題未必能够成為他新任期內中美可能合作的議題。
(二)國家層面：戰略偏好的“不變”和政策手段的“變化”
從國家層面來講，自2008年以來，美國的對外戰略偏好在兩股重要力量的作用下經歷了重塑：一方面，美國相對實力的下降使其對海外武力干預和推廣民主逐漸失去興趣，開始重拾保護主義和產業政策；另一方面，國內民意也更注重與自身利益直接相關的外交政策目標。⑫在此背景下，主張“美國優先”、實施戰略收縮成為華盛頓戰略偏好。事實上，自開啓對華競爭以來，美國一直希望集中力量“競贏”中國。對於朝核問題，不管是特朗普還是拜登，無論是采取接觸還是威懾，美國本質上都在試圖“管控”朝鮮，避免朝核問題進一步分散美國有限的資源和精力。此次特朗普重新回歸，面對的國內外複雜問題比上一任時有增無減，這就決定了他要實現“美國優先”就不得不進一步戰略收縮。前美國國家安全顧問羅伯特·奧布萊恩坦言特朗普決心避免新的戰爭和無休止的反叛亂行動，⑬所以，“緩”字當頭或成為他第二任期初期對朝政策的核心要義。
不過，華盛頓畢竟與平壤圍繞核問題打了超過30年的交道，特朗普本人也有跟金正恩直接對話的經歷，縱使“美國優先”、戰略收縮的基本方針不變，但對朝政策手段會發生一定程度的調整。一方面，歷史證明美國對朝的政策工具箱非常貧乏，不但低估了朝鮮的生存意志和開發核武的技術能力，也誤解了朝鮮對現代化的願景，⑭勢必難有顯著成效。此次特朗普上台伊始便率先向朝鮮示好，稱他與金正恩相處得很好，金正恩并不是宗教狂熱分子而是一個聰明人，⑮但他既未放鬆對朝制裁，也沒有急於與朝鮮展開接觸，甚至還延續了美韓“自由護盾”聯合軍演，可見其手段或較過去更加靈活和難以捉摸。
另一方面，在特朗普第一任期的後半段，美國戰略界就已經興起討論對朝“B計畫”——寄望於新的偵測技術、無人機、人工智能(AI)及超高速武器成軍，美國三五年內就能建立可使核武器“過時”，并可一次性徹底毀滅朝反擊能力的新裝備，屆時再武力解決朝核問題。⑯可見，依托技術優勢來“彎道超車”解決朝核問題已被美國列入備選的政策手段。特朗普再任後，高度重視強化美國技術與AI領導地位。在此背景下，美國對朝政策工具箱可能會在特朗普新任期內實現AI化轉型。
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